En febrero y marzo, el número de niños migrantes no acompañados remitidos a la Oficina Federal de Reasentamiento de Refugiados (ORR) excedió la capacidad de albergue de la agencia, lo que provocó graves retrocesos y hacinamiento en las instalaciones de Aduanas y Protección Fronteriza de EE. UU. Si bien gran parte de la atención de los medios ha destacado el aumento de las llegadas de niños a la frontera entre Estados Unidos y México, se ha prestado mucha menos atención a la reducción de la capacidad de los refugios que se produjo antes de que comenzara a aumentar el número de llegadas. La administración de Biden asumió el cargo con menos de la mitad de la capacidad de refugio que ORR había estimado que se necesitaba para la preparación. Para comprender los desafíos que enfrenta ahora la administración y las opciones para seguir adelante, es importante tener en cuenta las deficiencias en la preparación y el número de llegadas.
Alrededor de 6,000 a 8,000 niños fueron referidos a ORR anualmente antes de 2012, cuando las cifras comenzaron a crecer, más dramáticamente en 2014. Las llegadas alcanzaron su punto máximo en el año fiscal (FY) 2019, durante la administración Trump, con más de 69,000 derivaciones. En la primavera de 2019, casi todas las camas de los refugios de la ORR estaban llenas y hubo respaldos significativos de niños en las instalaciones de CBP. En respuesta, el Congreso proporcionó a la ORR una asignación suplementaria de $ 2.9 mil millones para abordar las necesidades inmediatas y fortalecer la preparación.
Figura 1. Referencias de niños no acompañados a ORR por año fiscal, 2010-21 *
Nota : Las estimaciones de 2021 corresponden a los primeros cuatro meses del año fiscal.
Fuentes : datos de los años fiscales 2010 y 2011 de la Administración para Niños y Familias (ACF) del Departamento de Salud y Servicios Humanos (HHS) de los EE. UU., Justificación de las estimaciones para los comités de asignaciones del año fiscal 2017 (Washington, DC: ACF, 2016), 240, disponible en línea ; Datos del año fiscal 2012-2020 de la Oficina de Reasentamiento de Refugiados (ORR) de ACF, “Hechos y datos — Tabla de referencias”, actualizado el 12 de marzo de 2020, disponible en línea ; Los datos del año fiscal 2021 son el resultado de los cálculos del Migration Policy Institute (MPI) de las referencias estimadas hasta enero a partir de las referencias diarias promedio disponibles en el HHS, “Latest UC Data – FY2021”, última actualización del 2 de marzo de 2021, disponible en línea .
La pandemia complica la preparación
No es fácil determinar el mejor nivel de preparación, porque es imposible predecir con seguridad cuántos niños llegarán en un mes o en un año. Como resultado, ORR necesita equilibrar dos consideraciones. Por un lado, la agencia quiere tener suficiente espacio en el refugio para recibir a todos los niños que llegan sin necesidad de acudir a las instalaciones de emergencia o tener niños respaldados en las instalaciones de detención de CBP, que son universalmente reconocidos como lugares inapropiados para que pasen una cantidad de tiempo sostenida. . Sin embargo, la agencia enfrentará críticas y limitaciones presupuestarias si paga por un gran número de camas vacías. Por lo tanto, el objetivo es tener suficientes camas de refugio para enfrentar una variedad de situaciones razonablemente previsibles y tener acceso a instalaciones de afluencia adicionales a las que se puede recurrir si es necesario.
Con su financiamiento complementario, ORR estableció una meta de preparación de tener aproximadamente 16,000 camas con licencia estatal y la capacidad de activar 2,000 camas de afluencia cuando sea necesario. Aparentemente, la agencia estaba cerca de este objetivo a principios de 2020, y le dijo a la Oficina de Responsabilidad del Gobierno en julio de 2020 que tenía aproximadamente 13,500 camas, con 5,000 más financiadas, aunque aún no están disponibles para su uso.
Dos acontecimientos clave en 2020 alteraron el panorama: la pandemia de COVID-19 y una orden de salud pública que hizo posible expulsar a las personas que llegan a la frontera, incluidos los niños no acompañados. Después de la pandemia a principios de 2020, la cantidad de camas con licencia disponibles disminuyó drásticamente. Hubo varias razones para esto: requisitos estatales y locales, pautas de salud federales, estándares de distanciamiento social, la necesidad de poner en cuarentena y aislar a los niños y las ausencias del personal. Las ausencias del personal fueron el resultado de una enfermedad y porque la ORR impuso una congelación de personal a los proveedores de refugios durante varios meses. En noviembre de 2020, los funcionarios estimaron que la capacidad operativa de ORR se había reducido en aproximadamente un 40 por ciento, hasta 7,800 camas operativas.
La fuerte reducción en la capacidad no causó escasez de camas porque la cantidad de niños remitidos a ORR durante 2020 cayó a su nivel más bajo desde 2013. Una razón probablemente fue las dificultades para viajar durante la pandemia y los esfuerzos para hacer cumplir la ley en México. Otra razón fue que los Centros para el Control y la Prevención de Enfermedades (CDC) federales emitieron una orden en marzo de 2020 que esencialmente prohíbe a todas las personas no autorizadas ingresar a los Estados Unidos a través de fronteras terrestres. Según la orden, supuestamente emitida en respuesta a la presión de la Casa Blanca y ante las objeciones de los expertos de los CDC, el Departamento de Seguridad Nacional (DHS) expulsó a 15,867 niños no acompañados durante 2020.
Las referencias a ORR cayeron casi a cero de abril a julio y se mantuvieron muy bajas durante el otoño. La situación cambió después de que un juez de distrito federal emitiera una orden el 18 de noviembre de 2020 prohibiendo la práctica de expulsar a los niños no acompañados. Las referencias a ORR se duplicaron entre octubre y diciembre y han seguido creciendo desde entonces. El 29 de enero, un panel de apelaciones levantó la orden del tribunal de distrito mientras el caso está en apelación. La administración de Biden decidió entonces no reanudar las expulsiones de niños no acompañados.
Es comprensible y encomiable que ORR permitiera que las camas se desconectaran al principio de la pandemia porque quería minimizar los riesgos para el personal y los niños. Si bien no hubiera sido fácil agregar espacio para camas durante la pandemia, parece claro que se tomó la decisión de no reconstruir la capacidad y, en cambio, se basó en el hecho de que se necesitaba menos capacidad mientras el gobierno expulsaba a los niños.
Consecuencias y consideraciones futuras
Había 5.126 niños bajo custodia de la ORR a fines de enero, 7.700 reportados a fines de febrero y alrededor de 11.900 al momento de escribir este artículo. Es probable que el número de llegadas de marzo sea el más alto registrado. Las múltiples dificultades con los esfuerzos para encontrar y levantar instalaciones de afluencia y sitios de toma de emergencia son una consecuencia directa de no haber tenido suficiente espacio para dormir y de haber necesitado agregar una capacidad sustancial rápidamente.
Figura 2. Número de niños no acompañados en custodia de ORR, 2017-21 *
Fuentes : Cálculos de MPI para datos desde 2017 hasta el 31 de enero de 2021 de HHS, “Información sobre niños no acompañados”, disponible en línea ; para febrero de 2021 de HHS, ACF, “Hoja informativa, Programa de niños no acompañados”, disponible en línea ; para marzo de 2021, Michelle Hackman y Tarini Parti, “Biden intenta frenar la oleada fronteriza con diplomacia, más espacio de refugio”, Wall Street Journal , 25 de marzo de 2021, disponible en línea .
¿Se podría haber evitado el desajuste entre llegadas y capacidad? Después de la orden de la corte de apelaciones, la administración de Biden podría haber optado por reanudar la expulsión de niños. Presumiblemente, tomó la decisión de poner fin a las expulsiones basándose tanto en el sólido argumento legal de que las expulsiones eran ilegales como porque reconocía las vulnerabilidades especiales de los niños no acompañados. Además, en el momento en que se tomó la decisión, el número de niños bajo custodia todavía estaba muy por debajo del espacio disponible para camas.
Es posible que hubiera menos niños no acompañados si la administración no hubiera continuado expulsando a las familias con niños. La mayoría de las familias ya no fueron expulsadas en febrero, pero la política aún no está clara. Hay varios informes de que, en algunos casos, cuando las familias no pueden cruzar la frontera juntas, los padres envían a sus hijos solos. No hay datos para saber qué tan grande es este factor en las cifras actuales. El HHS podría aportar información sobre este tema a partir de las entrevistas con los niños en los refugios para tener una idea más clara de la frecuencia con la que esto ocurre y en qué circunstancias.
En el futuro, hay problemas más amplios en la política de inmigración para la administración Biden, incluido qué hacer con las expulsiones que continúan bajo la orden de los CDC para adultos solteros y familias y cómo reconstruir un sistema de asilo que funcione, abordar las circunstancias de las familias que llegan a la frontera, y desarrollar una estrategia a largo plazo para ayudar a mejorar las condiciones en los países de origen. La administración ha reiniciado el Programa de Menores Centroamericanos para permitir el procesamiento en el país de algunos niños, lo cual es un paso importante. Pero en ausencia de cambios importantes en las reglas de elegibilidad, es probable que el número de personas admitidas a través del programa sea pequeño en relación con los niños que llegan a la frontera.
A corto plazo, el HHS tiene dos estrategias principales disponibles para abordar el desajuste entre las llegadas y la capacidad: aumentar la capacidad de los refugios y acelerar las entregas a los patrocinadores. Ambos son necesarios, pero ninguno es fácil.
Para ampliar la capacidad, siempre es preferible aumentar las camas autorizadas porque es mejor para los niños estar en instalaciones supervisadas y autorizadas por el estado que en instalaciones costosas de afluencia que no están sujetas a licencias y supervisión estatales. Sin embargo, agregar rápidamente un número significativo de nuevas camas con licencia es probablemente imposible en una situación de emergencia. Poner las camas con licencia en línea puede llevar seis meses o más, por lo que la administración de Biden abrió una instalación de afluencia en Carrizo Springs, Texas y sitios de admisión de emergencia en Midland, Dallas y San Diego. Tiene previsto activar instalaciones adicionales de forma urgente.
No está claro cuántas camas con licencia permanecen fuera de línea por razones relacionadas con COVID y si un número sustancial podría conectarse. El HHS ha alentado a los proveedores a reexaminar su capacidad a la luz de la orientación actual; Los proveedores deben poder explicar claramente por qué las camas fuera de línea se encuentran en ese estado y es crucial determinar si las camas con licencia que actualmente no se utilizan se pueden poner en línea. Más allá de eso, cuando es necesario utilizar las instalaciones de afluencia, es importante asegurarse de que los niños estén allí el menor tiempo posible; el personal está calificado; existen servicios de salud, educativos, legales y de otro tipo; y que existe un marco de seguimiento sólido. Los sitios de admisión de emergencia parecen estar más cerca de las instalaciones de detención que los refugios y tienen menos servicios y apoyos que las instalaciones de afluencia. Además de los esfuerzos para mejorar las condiciones, es importante que la información esté disponible públicamente sobre las condiciones, los servicios y las características de los niños en todas las instalaciones.
El tiempo que los niños están bajo custodia federal ha variado con el tiempo. La gran mayoría se entregan a un padre, pariente u otra persona designada por los padres del niño después de que el patrocinador potencial sea examinado. La duración media de la custodia de los niños liberados se redujo de 72 días en 2011 a 34 días en 2015 y 38 días en 2016 . La duración de la estadía aumentó durante la administración Trump, alcanzando los 93 días en noviembre de 2018 después de la separación familiar y el aumento de los requisitos de huellas dactilares y el intercambio de información con las autoridades de inmigración con respecto a posibles patrocinadores y personas en su hogar. La estancia media fue de 42 días a finales de enero.
Es evidente que es posible acelerar la velocidad de descarga y algunas decisiones pueden ser sencillas, pero es probable que otras impliquen compromisos difíciles. Asegurar una separación estricta entre los servicios de ORR y la aplicación de la ley de inmigración puede acelerar los despidos porque es más probable que los patrocinadores se presenten, y la terminación del intercambio de información del HHS-DHS para la aplicación de la ley fue un paso clave. Puede ser útil aumentar aún más la dotación de personal dedicado al proceso de alta. Puede ser importante mejorar la orientación al personal sobre qué consultas son necesarias y cuáles no en el proceso de selección del patrocinador, al igual que garantizar que no se pierda tiempo cuando los niños son trasladados entre instalaciones e identificar qué aspectos contribuyen más a la duración del proceso. Pero algunos atajos en la investigación de los patrocinadores, por ejemplo, la reducción de las verificaciones y verificaciones de antecedentes, pueden aumentar los riesgos para los niños, lo que hace que sea importante sopesar cuidadosamente los beneficios frente a los riesgos. Históricamente, las mayores preocupaciones sobre los riesgos de trata u otros abusos ocurren cuando los niños son entregados a personas que no son familiares.
Finalmente, algunos niños bajo la custodia de la ORR llegaron a la frontera con un pariente cercano, como un abuelo o un hermano adulto, pero según la ley federal se clasifican como no acompañados. No está claro cuántos niños están bajo la custodia de la ORR por esta razón, pero desarrollar un proceso muy rápido para aprobar a estos parientes cercanos como patrocinadores evitaría separaciones familiares innecesarias y reduciría el número de niños bajo custodia.
Tener un sistema de inmigración que permita a los niños ingresar al país y que se escuchen sus reclamos de protección y los trate con humanidad y permita la reunificación familiar es mucho más preferible que uno que expulse a los niños no acompañados sin considerar sus circunstancias o reclamos de ayuda migratoria. El desafío a largo plazo es reconstruir el sistema de asilo y trabajar con los países de origen para abordar las condiciones subyacentes. El desafío a corto plazo es tener la capacidad adecuada para los niños que llegan. La administración de Biden comenzó con una desventaja significativa porque esa capacidad no estaba en su lugar, pero ahora debe navegar por las compensaciones en el desarrollo e implementación de instalaciones de emergencia y ajustar las políticas de descarga, y proceder con transparencia al hacerlo.
Mark Greenberg fue Subsecretario Interino de Administración de Niños y Familias en el Departamento de Salud y Servicios Humanos de 2013 a 2016, y participó en el equipo de transición de la agencia HHS para la administración entrante de Biden. Este comentario utiliza solo información disponible públicamente.