El inicio de la guerra civil en Siria en 2011 y otras crisis globales obligaron a millones de personas a huir a los estados vecinos y Europa. Más de 1 millón de solicitantes de asilo y otros migrantes de Siria, Afganistán, Irak y países más lejanos como Pakistán y Nigeria llegaron a países de la Unión Europea en 2015, la mayor cantidad registrada en un solo año. Dado que el bloque carece de un mecanismo eficaz para compartir la carga de responder a estas solicitudes de asilo, los Estados miembros del sur y el este se enfrentaron a un impacto desproporcionado a medida que las llegadas aumentaron y continuaron a un ritmo significativo en 2016. El desafío de la migración se convirtió rápidamente en un continente el proyecto de décadas de integración europea y hacer añicos la noción de Europa como una entidad singular que podría hablar con una sola voz.
En marzo de 2016, la Unión Europea celebró un acuerdo histórico con Turquía, a través del cual cientos de miles de migrantes habían transitado para llegar a suelo de la UE, para limitar el número de llegadas de solicitantes de asilo. Los migrantes irregulares que intentaran ingresar a Grecia serían devueltos a Turquía, y Ankara tomaría medidas para evitar que se abrieran nuevas rutas migratorias. A cambio, la Unión Europea acordó reasentar a los refugiados sirios de Turquía individualmente, reducir las restricciones de visado para los ciudadanos turcos, pagar 6.000 millones de euros en ayuda a Turquía para las comunidades de inmigrantes sirios, actualizar la unión aduanera y volver a dinamizar las conversaciones estancadas sobre la adhesión de Turquía a la Unión Europea. Turquía era en ese momento el país de acogida de refugiados más grande del mundo, una posición que sigue ocupando, con la gran mayoría de sus aproximadamente 3 millones de refugiados provenientes de Siria, aunque también había un gran número de iraquíes, iraníes y afganos.
El acuerdo tenía múltiples ambiciones: más claramente, tenía la intención de reducir la presión sobre las fronteras de Europa y disuadir a los futuros solicitantes de asilo y migrantes económicos de realizar el viaje, a veces peligroso. Y lo que es igualmente importante, tenía la intención de enviar una señal, tanto externamente como dentro del bloque, de que los Estados miembros de la UE podían permanecer unidos en cuestiones que afectaban al núcleo de la unión. El arreglo fue solo uno de los varios esfuerzos para ralentizar la migración a Europa en ese momento; igualmente notables fueron las restricciones a lo largo de la ruta migratoria de los Balcanes Occidentales.
A pesar de las críticas significativas y sostenidas al acuerdo UE-Turquía por parte de defensores de los derechos humanos y organizaciones humanitarias, los líderes de ambas partes han seguido mostrando interés en mantener al menos alguna versión de sus compromisos centrales. Las renovadas tensiones en la primavera de 2020, cuando Ankara amenazó con permitir que cientos de miles de migrantes ingresaran a Grecia antes de retroceder, mostraron cuánto ha confiado la Unión Europea en su vecino del este como baluarte. La presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, dijo este mes que el acuerdo "sigue siendo válido y ha traído resultados positivos".
Como señaló el enfrentamiento de 2020, la Unión Europea y Turquía siguen en una asociación incómoda, separados tanto por la política como por la geografía. Si bien el acuerdo ha mostrado signos de deshilachamiento, con especial frustración por parte de Turquía, su promesa central se ha mantenido, al menos para Europa. La cantidad de migrantes y solicitantes de asilo que llegan se ha desplomado, en parte como resultado del acuerdo, y el bloque se ha mantenido intacto. Con el último de los 6.000 millones de euros de ayuda comprometidos en diciembre, ha resurgido el interés por renovar el acuerdo. Y a pesar de sus desafíos, la declaración UE-Turquía se ha convertido en un modelo para la estrategia europea de externalizar la gestión de la migración a sus vecinos. Este artículo explora los logros y desafíos del acuerdo de 2016 y sus costos en el proceso.
Un nuevo trato para una antigua relación
Los países europeos y Turquía tenían relaciones migratorias mucho antes de la llegada del acuerdo UE-Turquía. Alemania, Italia y España habían celebrado previamente acuerdos migratorios bilaterales con Turquía, aunque se trataba principalmente de pactos laborales para llevar trabajadores turcos a Europa y estimular las economías de la posguerra.
El trato de 2016 fue diferente. No solo el tamaño del desafío migratorio fue mucho mayor de lo que Europa había visto antes, sino que fue el ejemplo más claro de acción coordinada de la UE para emplear a sus vecinos para evitar la llegada de posibles solicitantes de asilo y otros migrantes.
Los motivos de Europa eran obvios: el bloque estaba luchando para procesar a un gran número de solicitantes de asilo y encontraba mucho más difícil de lograr el reparto de la carga entre los Estados miembros de lo que imaginaba el Sistema Europeo Común de Asilo cuando comenzó en 1999.
La razón fundamental de Turquía para el acuerdo se basó, al menos en parte, en la expectativa, compartida por gran parte de la comunidad internacional, de que el régimen del presidente sirio Bashar al-Assad no duraría mucho. En las primeras etapas de la guerra civil de Siria, Turquía declaró una política de puertas abiertas y ofreció protección temporal a los sirios que huían de los combates. Sin embargo, la persistencia del conflicto sirio y el creciente número de refugiados crearon desafíos, y desde 2016 Turquía ha reforzado sus fronteras orientales. A medida que Assad ha consolidado su posición, ha quedado claro que la mayoría de los refugiados no regresarán pronto a Siria, lo que pone en duda la naturaleza temporal de su estancia. En marzo de 2021, casi 3,7 millones de refugiados sirios vivían en Turquía, un aumento de casi 1 millón desde que se firmó el acuerdo de 2016. El acuerdo también ofreció a Turquía una acción sobre sus ansiadas ambiciones de estrechar lazos con Europa, incluida la ascensión de la UE. El presidente Recep Tayyip Erdogan también puede haber sido motivado por presiones políticas internas; pocos meses después, su gobierno rechazaría un intento de golpe.
¿Funcionó el trato?
El acuerdo UE-Turquía fue criticado por permitirle a Europa hacer caso omiso de sus responsabilidades de protección humanitaria al hacer que Turquía reprima a los solicitantes de asilo desesperados. Sin embargo, muchos en Europa y otros lugares consideran que ha tenido éxito en al menos algunas medidas. La canciller alemana, Angela Merkel, cuyo país recibió a más de 1 millón de solicitantes de asilo en 2015 y 2016, elogió la efectividad del acuerdo para frenar las llegadas irregulares y sugirió que podría ser un pacto modelo. Los líderes de ambas partes han discutido su renovación, y el máximo responsable de política exterior de la UE, Josep Borrell, afirmó en marzo que "en el futuro, se debe hacer algún tipo de acuerdo de este tipo". Renovarlo y “volver a visitarlo” “es imprescindible y en interés de todas las partes”, coincidió el viceministro de Relaciones Exteriores de Turquía, Faruk Kaymakci.
En términos numéricos, los datos son claros. En el pico de la crisis, Italia y Grecia fueron los principales puntos de llegada de los solicitantes de asilo a Europa, con más de 861.000 llegadas a Grecia en 2015. El número se redujo a 36.000 el año después de la firma del acuerdo, antes de volver a subir a casi 75.000 en 2019 (ver Figura 1). Además, el número de migrantes muertos y desaparecidos en el mar Egeo, que separa a Turquía de Grecia, disminuyó de 441 casos en 2016 a 102 en 2020. Inmediatamente después del acuerdo, la Unión Europea aumentó el personal del servicio de asilo y reubicó a miles de personas. de los solicitantes de asilo y proporcionó ayuda monetaria a Grecia.
Figura 1. Llegadas de migrantes a Grecia, 2014-20
Fuente : Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, “Portal operativo: Situaciones de refugiados, Situación mediterránea, Grecia”, última actualización el 14 de marzo de 2021, disponible en línea .
El acuerdo UE-Turquía no es el único responsable de la dramática caída en el total de llegadas. Los países de los Balcanes Occidentales también cerraron el acceso a los migrantes, excluyendo una ruta terrestre muy transitada hacia Europa. Sin embargo, el acuerdo UE-Turquía fue el símbolo más visible de acción concertada para limitar la migración.
El éxito ha sido más heterogéneo en Turquía, donde el gobierno de Erdogan ha afirmado que no se cumplieron los elementos clave del acuerdo. La Unión Europea acordó proporcionar 6 mil millones de euros en asistencia humanitaria, educación, atención médica, infraestructura municipal y apoyo socioeconómico para los refugiados sirios en Turquía entre 2016 y 2019. Aunque la Unión Europea dice que se ha asignado la cantidad total y más de 4 mil millones Se han desembolsado euros, el gobierno turco se ha mostrado en desacuerdo con el ritmo y la forma de los pagos, que se han destinado a las organizaciones que sirven a los refugiados en lugar de a las cuentas del gobierno. En 2020, la Unión Europea se comprometió a proporcionar 485 millones de euros adicionales para que algunos programas continúen hasta 2021.
La promesa de reasentamientos uno a uno también ha parecido menor de lo que cabría esperar; de marzo de 2016 a marzo de 2021, poco más de 28.000 refugiados sirios fueron reasentados en la Unión Europea desde Turquía, muy por debajo del máximo de 72.000 descrito en el acuerdo. Mientras tanto, las discusiones sobre traer a Turquía a la Unión Europea y facilitar los procesos de visado para los turcos se han estancado en su mayoría, ya que el gobierno de Erdogan se ha vuelto cada vez más autoritario.
En un esfuerzo por mostrar su descontento, el gobierno turco en la primavera de 2020 permitió que los migrantes pasaran por su territorio y llegaran a la frontera griega, donde los solicitantes de asilo fueron repelidos, a veces con la fuerza. En respuesta, Grecia suspendió las solicitudes de asilo durante un mes, deportó a los migrantes que ingresaban ilegalmente y desplegó sus fuerzas armadas en la frontera. En un comunicado, Grecia afirmó que "Turquía, en lugar de frenar las redes de tráfico de migrantes y refugiados, se ha convertido en un traficante". Erdogan, quien dijo en ese momento que había rechazado una oferta de la UE de mil millones de euros en ayuda adicional, fue acusado de utilizar a los solicitantes de asilo como palanca para extraer dinero adicional, asistencia y otras concesiones políticas de Europa.
Algunos rincones de la comunidad internacional se han mostrado escépticos sobre el arreglo. La mayoría de las críticas provienen de si Turquía cumple con el estándar para la protección efectiva de los solicitantes de asilo. El acuerdo de 2016 prometió la creación de un Mecanismo de la UE para los refugiados en Turquía, que es un mecanismo de coordinación conjunto que proporciona un modesto apoyo financiero y de otro tipo a más de 1,8 millones de refugiados. Pero muchos sirios siguen en condiciones difíciles, a menudo dependen de salarios bajos en el sector informal, carecen de apoyo social y un gran número de niños sirios no están matriculados en la escuela. Mientras tanto, los solicitantes de asilo que llegan a Grecia a menudo se han mantenido en campamentos superpoblados. En marzo, Amnistía Internacional describió la historia del acuerdo como una de “políticas fallidas que han provocado que decenas de miles de personas se vean obligadas a permanecer en condiciones inhumanas en las islas griegas y pongan a los refugiados en peligro al obligarlos a permanecer en Turquía. "
El legado del acuerdo
El acuerdo UE-Turquía se destacó por la forma en que transfirió la responsabilidad significativa de la gestión de la migración europea a Turquía. También fue uno de los primeros casos en que la Unión Europea adoptó una postura sobre la migración como bloque. Si bien los Estados miembros habían respondido de manera inconexa a las afluencias anteriores provocadas por la Primavera Árabe, este acuerdo fue una reacción integral y uniforme en la que sus 28 Estados miembros hablaron como uno solo.
En el proceso, el acuerdo marcó el tono de la futura diplomacia migratoria europea, incluso fuera de los auspicios de la UE. Desde 2016, se han implementado múltiples acuerdos bilaterales de migración para externalizar aspectos de la gestión de la migración europea, incluido el Memorando de Entendimiento Italia-Libia de 2017. Italia en 2008 había firmado un acuerdo de “amistad” con el régimen del líder Muammar Gaddafi para detener la llegada de migrantes irregulares, y un segundo acuerdo en 2011 con el Consejo Nacional de Transición de Libia posterior a la revolución. El acuerdo de 2017 resultó diferente porque, entre otras características, esta vez el gobierno italiano y la Unión Europea proporcionaron a la guardia costera libia botes, equipo y capacitación para patrullar las aguas de Libia y disuadir a los traficantes de migrantes a través del Mediterráneo. Solo en 2017, la guardia costera libia interceptó a unas 20.000 personas y las devolvió a centros de detención en Libia.
El acuerdo UE-Turquía también sirvió para reactivar los acuerdos entre Marruecos y España, que habían cooperado en cuestiones migratorias en el pasado. Madrid convenció a la Unión Europea de proporcionar 140 millones de euros para medidas como lanchas rápidas y personal para hacer cumplir los controles migratorios de Marruecos, y ofreció 30 millones de euros adicionales propios. Posteriormente, menos de la mitad de las personas llegaron a España por mar en 2019 en comparación con el año anterior.
Al igual que el acuerdo UE-Turquía, estos acuerdos han sido criticados por grupos de derechos humanos, que los consideran formas de eludir las obligaciones humanitarias internacionales. Los defensores sostienen que este tipo de acuerdos hacen que Europa sea cómplice del abuso de los migrantes en otros países. Por ejemplo, Human Rights Watch dijo en 2019 que Italia "comparte la responsabilidad" de los abusos cometidos contra los migrantes en Libia.
¿Un sistema europeo de migración?
A pesar de las ambiciones de la Unión Europea de combatir la erosión de la integración europea y reforzar la solidaridad, el bloque ha continuado luchando contra la fragmentación. En junio de 2016, pocos meses después de la firma del acuerdo UE-Turquía, el Reino Unido votó a favor de abandonar la Unión Europea. A otros movimientos euroescépticos en Grecia, los Países Bajos y otros lugares se les dio nueva vida, al menos en parte debido a la ansiedad por la migración.
Aún así, las reformas institucionales en todo el bloque sugieren que Europa sigue aspirando a gestionar la migración a nivel continental. En septiembre de 2020, la Comisión Europea dio a conocer su Pacto sobre migración y asilo, que busca agilizar el sistema de gestión de la migración de la UE y mejorar la solidaridad entre los Estados miembros con un mayor reparto de responsabilidades, procedimientos de migración y asilo mejorados y más rápidos, y llamamientos para la reubicación de solicitantes de asilo. y devolver aquellos cuyas aplicaciones han fallado. El pacto también propone reformar el Sistema Europeo Común de Asilo y fortalecer la Oficina Europea de Apoyo al Asilo para incrementar la cooperación de los Estados miembros. La Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas, Frontex, también ha crecido significativamente desde el aumento de llegadas de 2015-16, lo que demuestra el compromiso del bloque con la gestión de fronteras en toda la UE.
Mientras tanto, la cantidad de solicitudes de asilo disminuyó de más de 600.000 en los últimos seis meses de 2016 a poco más de 250.000 durante la segunda mitad de 2020, aunque estas cifras probablemente se vieron afectadas por la desaceleración mundial durante la pandemia de COVID-19.
Tensiones con y dentro de Turquía
Si el objetivo del acuerdo era marcar el comienzo de un período de armonía entre Europa y Turquía, no se cumplió. La medida de Erdogan en 2020 para reabrir temporalmente la frontera de Turquía con Europa fue una señal de la voluntad de su gobierno de aprovechar su posición geopolítica como un amortiguador entre Siria y Europa.
Los últimos años también han sido testigos de la hostilidad de las comunidades de acogida turcas hacia los sirios. Si bien esta animosidad no surgió tan rápidamente o tan extremadamente como lo hizo en algunos países europeos, ciertamente se convirtió en un problema. La violencia entre las comunidades de acogida y los refugiados sirios se triplicó de 2016 a 2017 y ha vuelto a repetirse en varios momentos desde entonces. Muchos turcos culpan a los refugiados de robar puestos de trabajo y llevar a cabo ataques terroristas. Además, aunque muchos sirios en Turquía disfrutan de importantes derechos y acceso a los servicios, su estatus se deriva del régimen de protección temporal del país, no del derecho internacional de refugiados. Como tal, su estado podría potencialmente ser revocado.
Muchas organizaciones de defensa dudan de que Turquía pueda considerarse un país seguro en el que los refugiados y solicitantes de asilo reciben la atención y la protección adecuadas para que no sean devueltos a Siria, como sostiene el acuerdo. Entre otras cuestiones, grupos de derechos humanos y periodistas han documentado casos en los que las personas se vieron obligadas a regresar a Siria, a menudo después de abusos y detenciones. Amnistía Internacional y Human Rights Watch informan que se ha deportado a refugiados a Siria con el pretexto de la repatriación voluntaria, como parte de los esfuerzos por crear una “zona segura” en el país.
Europa desde la crisis
Aunque los países europeos ya no se enfrentan a grandes retrasos en las solicitudes de asilo, la resonancia de la crisis de 2015-16 se puede ver en algunas de sus políticas y en su enfoque continuo de la migración. Cuando Turquía abrió su frontera en 2020, el bloque salió con toda su fuerza para apoyar a Grecia, a la que von der Leyen llamó el “escudo” del continente, ofreciendo cientos de millones de euros de ayuda a Grecia y presentando una vez más un frente unido.
En el quinto aniversario del acuerdo UE-Turquía, los líderes de Europa y Turquía sugirieron que el acuerdo probablemente perduraría de alguna forma. A finales de marzo, el asesor principal de Erdogan, Ibrahim Kalin, argumentó que modificar y renovar el acuerdo podría "dar al pueblo sirio un sentido de esperanza y confianza". Von der Leyen y el presidente del Consejo Europeo, Charles Michel, se reunieron con Erdogan en Ankara el 6 de abril, y luego señalaron que próximamente se recibirían fondos adicionales para Turquía, siempre que el país siguiera cumpliendo su parte del acuerdo. “Estoy muy comprometido con garantizar la continuidad de la financiación europea en esta área”, dijo von der Leyen. "Nuestro apoyo es una señal de la solidaridad de Europa con Turquía y una inversión en la estabilidad compartida".
De cara al futuro, la creación de nuevos marcos para gobernar la migración será un desafío definitorio del siglo XXI. Intencionalmente o no, el acuerdo de 2016 de la Unión Europea con Turquía formó un modelo para estos acuerdos del futuro. Al reunir el apoyo del bloque detrás de un pacto único y confiar en los países vecinos como barreras, el acuerdo marcó un punto de inflexión, y es probable que las variaciones en su premisa central sean reveladas y debatidas en los próximos años. Los costos han sido altos, tanto en términos del capital político invertido como del mal trato a los migrantes atrapados en el camino. Pero se han establecido los parámetros clave y es poco probable que se deshagan tan rápido como se montaron.
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Buen artículo.